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DOF: 07/12/2018
VOTO Particular que formula la Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo Plenario que emite el diverso Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de responsabilid

VOTO Particular que formula la Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo Plenario que emite el diverso Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Consejo de la Judicatura Federal.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSEJERA MARTHA MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, CONTRA EL ACUERDO PLENARIO QUE EMITE EL DIVERSO ACUERDO GENERAL DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL QUE ESTABLECE LAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS, SITUACIÓN PATRIMONIAL, CONTROL Y RENDICIÓN DE CUENTAS, EN SESIÓN DE VEINTIOCHO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO.
Respetuosamente me permito disentir de la decisión mayoritaria, de acuerdo con las razones jurídicas siguientes.
Se estima que en el particular se vulneraron diversas disposiciones de fuente internacional, como son los artículos 1o., 8.1 y 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto al deber de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, específicamente, la observancia de las garantías judiciales aplicables en el procedimiento disciplinario sancionador, como así se estableció por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá.(1)
Asimismo, se advierte infracción de los artículos 1o., 14, 16, 17 y 133 de la Constitución General de la República, en torno a las obligaciones de garantizar los derechos de igualdad, defensa, debido proceso, imparcialidad y supremacía constitucional.
Esto es así, ya que en el acuerdo aprobado se desconoció la evolución que ha tenido el principio de debido proceso en el país, no sólo a partir de la interpretación que en el ámbito jurisdiccional se ha venido dando a los invocados artículos 14 y 16, sino sobre todo por virtud de la reforma constitucional de 2011, que implantó un nuevo enfoque que comprende el deber de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos.
Mismos que han motivado la exigencia de introducir en el procedimiento administrativo sancionador las reglas del proceso penal acusatorio cuya característica principal definitoria ha sido precisamente la separación de las funciones de investigación, substanciación y resolución con la finalidad de asegurar el cumplimiento pleno del principio de imparcialidad.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas respondió en su contenido a esa necesidad imperante y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el legislador también exteriorizó ese propósito en los trabajos que motivaron la reforma de 18 de junio de este año.
No obstante, en el pronunciamiento mayoritario se contempla el ejercicio de facultades de diversas áreas administrativas que intervienen en las diferentes fases de los procedimientos de investigación y disciplinario que se superponen a esa necesidad de asegurar la distribución de funciones y al principio de imparcialidad, entre otros aspectos que se destacan a continuación:
Premisa de estudio
El presente voto particular, parte de las normas y supuestos tanto de la Ley General de Responsabilidades Administrativas como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en atención a los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y reserva de ley, rectores de un ejercicio de redacción de Acuerdos Generales por parte de este Consejo, a fin de ajustarlos a lo que el Congreso de la Unión estableció como marco regulatorio en temas de procedimiento administrativo sancionador, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución General de la República.
Lo anterior, con independencia de que exista norma especial en la Ley Orgánica, ya que los Acuerdos Generales también pueden infringir disposiciones en la materia previstas en distintas normas jerárquicamente superiores, como es precisamente la Ley General, máxime cuando existe remisión a sus previsiones en la norma especial en comento.
Sobre el tema existe pronunciamiento específico por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al redactar la tesis 2ª. I/2015 (10ª), consultable en la página 1770 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II, Materia Constitucional, Décima Época, registro 2008434:
 
"PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. SE VULNERA CUANDO UN REGLAMENTO CONTRARÍA UNA LEY DISTINTA A LA QUE DESARROLLA, COMPLEMENTA O DETALLA, PERO CON LA CUAL GUARDA VINCULACIÓN. La importancia de los reglamentos radica en que posibilitan proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, donde el principio de legalidad preceptúa que no puede existir un reglamento independiente en el ordenamiento jurídico, al ser necesaria una ley previa; así, en atención a dicho principio, los reglamentos no pueden contener cuestiones que son exclusivas de la ley, cobrando relevancia el concepto de reserva de la ley. Ahora bien, el principio de subordinación jerárquica al que se encuentra sujeta la facultad reglamentaria, consiste en la exigencia de que al reglamento lo preceda necesariamente una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente, o detalle y en las que encuentra su justificación y medida. Sin embargo puede darse el caso en que un reglamento viole una ley distinta de las que reglamenta en forma específica y con ello puede infringir el principio en comento; de ahí que para hacer valer su inconstitucionalidad, debe argumentarse que excede el alcance de la Ley, y para ello puede partirse de aquella que el reglamento desarrolla complementa o detalla, o bien, de aquella otra con la que tenga vinculación por la materia regulada".
A). Análisis General.
Como ejes fundamentales de lo observado por la suscrita Consejera al analizar las porciones normativas emitidas por el Pleno, se advierte lo siguiente:
A.1. Algunas de ellas son contrarias al nuevo modelo adoptado por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2018, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas; y,
A.2. Otras más no se sujetan a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.
No obstante, antes de precisar en forma pormenorizada las disposiciones que presentan los vicios destacados, es necesario mencionar en qué consisten ambas premisas (nuevo paradigma y principios de reserva de ley y subordinación jerárquica) cuya atención es indispensable para ajustar las disposiciones internas al marco legal rector de la materia que pretende regularse.
A.1. Nuevo paradigma en el régimen disciplinario de los servidores públicos.
Efectivamente, en cuanto al primer aspecto, es necesario destacar que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 18 de junio de 2018, adoptó un nuevo paradigma, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas, que tiene su base en una estructura fundamental regida por los siguientes principios:
A.1.1. Complementariedad con la Ley General de Responsabilidades Administrativas, como cuerpo normativo que contempla los aspectos sustantivos del procedimiento de responsabilidad administrativa.
A.1.2. Separación de funciones y órganos intervinientes en las diferentes fases de investigación, sustanciación y sanción, a efecto de garantizar la imparcialidad en el trámite y decisión de cada procedimiento disciplinario.
A.1.3. Destacadamente permean en las diversas fases del procedimiento disciplinario los principios de presunción de inocencia, objetividad, imparcialidad, onus probandi a cargo de la investigadora, defensa y respeto a los derechos humanos (previstos en los artículos 102 bis y 134 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación).
Lo expuesto encuentra sustento en la exposición de motivos de la reforma aludida, que en lo conducente precisa lo siguiente:
"En el caso particular del Consejo de la Judicatura Federal, se aprecia en el artículo 94 constitucional, que sus atribuciones son la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. No obstante, la referida Ley Orgánica regula los aspectos administrativo y disciplinario, sin delimitar o precisar el ejercicio de la facultad de vigilancia, elemento de la mayor trascendencia en el nuevo paradigma nacional del combate a la corrupción.
Actualmente, la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tramita la investigación iniciada en contra de magistrados de Circuito, jueces de Distrito, servidores públicos adscritos a órganos jurisdiccionales y Director General del Instituto Federal de la Defensoría Pública; para posteriormente proponer el dictamen en el que se determina el trámite por dicha unidad administrativa. Esta multiplicidad de funciones concentradas en un único órgano, contravendría el nuevo modelo que se previó para la resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, particularmente en lo dispuesto por el artículo 115, donde se prevé que [l]a autoridad a quien se
encomiende la substanciación y en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, deberá ser distinto de aquél o aquellos encargados de la investigación', y que para tal efecto debe contar con la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones'.
Si bien, como se detalló anteriormente, el Poder Judicial de la Federación goza de autonomía en su reglamentación interna, por disposición directa de la Constitución y de la legislación de la materia, lo cierto es que la adopción del nuevo paradigma de la responsabilidad pública en nuestro país, la inminente entrada en vigor de la reforma que lo materializó, exigen una homologación mínima de los estándares bajo los cuales se desarrollarán los procedimientos y, en el caso concreto, impone la separación e independencia de las funciones investigadora y substanciadora en los órganos del Poder Judicial de la Federación.
En consecuencia, la propuesta que se somete a consideración de esta soberanía, pretende especializar en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los órganos del Consejo de la Judicatura Federal en materia de responsabilidades administrativas, con el objetivo de diferenciar la citada función substanciadora de los procedimientos disciplinarios, de la investigadora. Esta diferenciación de funciones, atiende a un sistema de corte garantista, similar al sistema penal acusatorio, con el que se respeta la garantía del debido proceso, delimitando en cada etapa al órgano encargado de su tramitación. Con ello se fortalecerá a la Secretaría Ejecutiva de Disciplina, la Visitaduría Judicial, así como a la Judicatura en su conjunto".
Como puede apreciarse, a pesar del régimen de excepción de que goza el Poder Judicial de la Federación, en materia de investigación y sanción disciplinarias por disposición de la Constitución Federal, fue propósito del legislador, homologar los estándares del procedimiento previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas al Poder Judicial de la Federación, con especial énfasis en la separación e independencia de los órganos y funciones de investigación y substanciación.
De ahí que resulten aplicables las consideraciones emitidas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 120/2002, en sesión de trece de febrero de dos mil siete, acerca del principio de "supremacía constitucional":
"Inclusive, como hecho revelador de que por su naturaleza, las leyes generales previstas en la Constitución, no se encuentran en la misma situación que las leyes federales y que, por ende, son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno de este Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de leyes, resultarán inconstitucionales..."
"Consecuentemente, si la Constitución General de la República, junto con las leyes generales y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional, es incuestionable que estos últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes federales y las leyes locales"
Con base en ello, las disposiciones que se prevean en los Acuerdos Generales que emita este Consejo, deben atender a esa estructura homologada en lo que se refiere al régimen disciplinario de los servidores públicos.
A.2. Principios de reserva de ley y el de subordinación jerárquica.
El primero de ellos tiene por objeto evitar que la disposición reglamentaria (en este caso Acuerdo General) aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo, consiste en la exigencia de que la disposición esté precedida de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad de emitir Acuerdos Generales por parte del Consejo de la Judicatura Federal, tiene como principal objeto un mejor proveer, pero siempre con base en las leyes reglamentadas.
En efecto, las facultades para expedir disposiciones generales como lo son los Acuerdos Generales de este Consejo, se limitan a la esfera de atribuciones conferidas para su buen funcionamiento, pues la norma secundaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse los Acuerdos Generales que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del "qué", "quién", "dónde" y "cuándo" de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al Acuerdo General competerá, por consecuencia, el "cómo" de esos mismos supuestos jurídicos.
En tal virtud, si el Acuerdo General sólo funciona en la zona del "cómo", sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas ("qué", "quién", "dónde" y "cuándo"), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el Acuerdo en todo caso desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por
tanto, no puede ir más allá, ni extenderla a supuestos distintos, menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirlo y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición.
Son ilustrativas por las razones que las informan, las tesis de jurisprudencia P./J. 79/2009 y P./J. 30/2007, ambas del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en las páginas 1067 y 1515, del Semanario Judicial de la Federación, Tomos XXX, agosto de 2009 y XXV, mayo de 2007, Materia Constitucional, Novena Época, registros 166655 y 172521, respectivamente:
"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita"; y,
"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición.
B). Análisis Particular.
Ahora, de manera enunciativa, se citan las disposiciones que por un lado, se apartan de los principios que
sustentan el presente voto particular y, por otro, afectan a otras que derivan directa o indirectamente de ellas, en los siguientes tópicos:
B.1. Competencia para intervenir en temas vinculados con faltas administrativas.
B.1.1. Determinación de inicio de investigación.
Del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, se advierte lo siguiente:
En sus artículos 108, fracciones I y VII; y 111, fracciones IV, VI y VII se otorga competencia al Presidente de este Consejo, para desechar las quejas administrativas o denuncias; ordenar el inicio de la investigación cuando "se hayan hecho de su conocimiento mediante queja o denuncia...", así como, proveer lo necesario para su trámite.
Igualmente, en las diversas III y VII del artículo 108 y 111, fracción V y VII, se propone que la Comisión de Vigilancia será competente para ordenar el inicio de la investigación y, en su caso, proveer lo necesario para su trámite.
Al respecto, ambas disposiciones son contrarias al artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, por ende, vulneran los principios de supremacía constitucional, reserva de ley y subordinación jerárquica, debido a que de su redacción deriva implícitamente que si la Unidad General de Responsabilidades Administrativas, es la encargada de llevar a cabo la investigación, resulta lógico que a esa Unidad también le esté encomendada la potestad de proveer si desecha las quejas o denuncias, ordenar el inicio de la investigación correspondiente o determinar lo necesario para su trámite.
Ello es consecuencia del hecho de que la mencionada Unidad carece de una dependencia orgánica y estructural con las otras áreas administrativas del Consejo al ser un órgano auxiliar, por lo cual su actividad esencial (investigación de faltas administrativas) no puede quedar supeditada a la determinación de alguna otra entidad.
Este aserto también encuentra soporte en lo establecido por el artículo 92 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en la medida en que dispone que ante la investigadora las denuncias deben presentarse para su trámite correspondiente y no ante una autoridad distinta; lógicamente, es la investigadora quien debe emitir la determinación que recae a su presentación.
Por ello, la redacción de los artículos 113, fracción I, 130 a 137 del Acuerdo General en materia de responsabilidad administrativa, se aparta de lo que la Ley General prevé.
Vinculado con este tema, es de destacarse que como se observa del acuerdo en comento aprobado por la mayoría, el trámite de las quejas o denuncias se contempla en la Sección Primera intitulada: "INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO" (artículos 131, 132, 133, 134 y 135); lo cual no se comparte, en tanto no encuentra lógica dentro de las etapas de los procedimientos de investigación y substanciación, ya que si la autoridad investigadora es quien emite el informe de presunta responsabilidad, en términos del multicitado artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, entonces no es factible el inicio del procedimiento con la sola presentación de la queja o denuncia.
Por lo cual, a consideración de la suscrita Consejera, el trámite de quejas y denuncias no debe ubicarse normativamente en el inicio del procedimiento administrativo.
En congruencia con lo anterior, no es factible regular como se lee del artículo 133 del citado Acuerdo General, que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina o la Unidad General, tengan la facultad de requerir la ratificación de la queja o denuncia.
En similares circunstancias se halla la redacción de los artículos 111, en todas sus fracciones (I a VII), 112, 113 (fracciones I, II, y IV), 114 (fracciones II y VI), 115 (fracciones I y II), 116, último párrafo, 117, 135 y 207, párrafo segundo, de la propuesta de Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas.
No es obstáculo que el artículo 81, párrafo primero, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, faculte al Consejo de la Judicatura Federal, para investigar conductas sancionables, ya que tal precepto se sujeta, en este caso, a interpretación a la luz del artículo 1o. Constitucional, en relación con el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, de modo que el Consejo de la Judicatura Federal a que se refiere tal fracción, se entiende referido a su órgano auxiliar denominado Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas.
B.1.2. Encargada de la investigación
 
En los artículos 2, fracción V, 108, fracción III y 111, fracción V del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, se contempla la posibilidad de que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina pueda investigar, por instrucción de la Comisión de Vigilancia, lo cual es abiertamente contrario al artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, debido a que la Unidad General de Responsabilidades Administrativas, es la única facultada para llevar a cabo la investigación; en tanto que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina es la substanciadora por disposición expresa del artículo 86, último párrafo, de la citada Ley, por lo cual es evidente la transgresión de los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que la disposición que se propone regula de manera distinta lo dispuesto por el legislador.
Consecuentemente, la porción que alude esa facultad en los artículos 75 y 108, fracción V, 115, fracción II, 118 último párrafo, 120, 133, 134, 135 del Acuerdo de responsabilidades, no se ajusta a derecho.
De esta forma, quedó de manifiesto la violación a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que como se analizó, las disposiciones del Acuerdo General no pueden regular de manera distinta un tema abordado en la Ley y si en el caso Ley Orgánica se definió el órgano encargado de la investigación de las responsabilidades administrativas a saber: la Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas y las disposiciones propuestas hacen extensiva esa facultad a otra área del Consejo resulta evidente la trasgresión a los invocados principios.
Tal postura también se fortalece del contenido del artículo 86, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al establecer que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tendrá a su cargo la substanciación del procedimiento,(2) sin que se haga referencia que puede fungir como investigadora, lo cual resulta lógico, porque en la propia motivación de la reforma se hizo patente la necesidad de que existiera una separación de funciones de investigar y substanciar.
Finalmente, es conveniente destacar que no resulta factible encomendar la investigación a una área diversa, debido a que en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el legislador incluyó dentro de la estructura para atender los asuntos vinculados con el régimen disciplinario, un órgano especializado encargado de la investigación; incluso, del análisis del artículo 102 bis 1, en sus diversas fracciones, se observa la descripción minuciosa de sus facultades para investigar, recolectar y desahogar indicios y medios de prueba; dictar medidas a fin de preservar de indicios; inspección de órganos jurisdiccionales a través de quejas y datos que proporcione Visitaduría Judicial; disponer de medidas de apremio; y solicitud de medidas cautelares; de hecho, su denominación evidencia la firme intención de que concentrara esa actividad fundamental (Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas), por lo cual, asignar esa facultad a otras áreas del Consejo resulta contrario al diseño estructural definido por el legislador.
Y si bien es verdad que en la disposición de la Ley Orgánica invocada se hace referencia a la investigación de faltas de los servidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales sin hacer referencia a los adscritos a las áreas administrativas, también es verdad que por su competencia y especialización no resultaría conveniente encomendar a una diversa área tal actividad.
Por las razones expuestas, tampoco se está de acuerdo con la fracción XXX del artículo 2, ni con el diverso 108, fracción VIII, del Acuerdo General en materia de responsabilidades, ya que en esas disposiciones se admite la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales puedan actuar como instancia instructora en la investigación, lo cual no es factible ya que si bien pueden actuar en auxilio del Consejo en el desahogo de diligencias, de ninguna manera se les puede delegar la facultad de instruir la investigación, ya que esto es una facultad exclusiva indelegable de la Unidad General de Investigación.
En consecuencia, no debió autorizarse la porción que alude esa facultad en el artículo 75 del Acuerdo de responsabilidades examinado.
B.1.3. Informe de presunta responsabilidad
El artículo 2, fracción XXV, dispone que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina emitirá el informe de presunta responsabilidad administrativa, no obstante, ello contraría lo previsto en el artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que esa facultad se confirió en exclusiva a la Unidad General de Investigación, sin estar en aptitud legal de emitir una disposición que haga extensiva esa facultad a la mencionada Secretaría.
Lo anterior, también vulnera los principios de subordinación jerárquica y reserva de ley, porque además de rebasar el contenido literal de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, altera el régimen de distribución de competencias adoptadas por el legislador.
B.1.4. Imposición de suspensión como medida cautelar
En la sección quinta, relativa a las medidas cautelares, específicamente en los artículos 102 y 103, otorga también facultades al Pleno o a la Comisión para que en cualquier etapa de la investigación o procedimiento de responsabilidad administrativa puedan decretar alguna medida cautelar, dentro de ellas la suspensión de
los jueces, magistrados, titulares de las secretarías ejecutivas y de los órganos auxiliares del Consejo.
Empero, la imposición de las medidas cautelares debe regularse en el Acuerdo General de manera congruente con los artículos 112 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas(3) y 102 bis 1, fracción VII, de la invocada Ley Orgánica(4) (5), cuyos supuestos nos llevarían desde la lógica jurídica, a establecer que esa facultad podría tenerla el Pleno, siempre que posea jurisdicción sobre el asunto, es decir, cuando se halle en estado de resolución; en los demás casos, desde luego, será la autoridad substanciadora la competente para enderezar una solicitud de esa naturaleza.
B.1.5. Auto inicial del procedimiento disciplinario
De conformidad con los artículos 108, fracciones II y IV, 111, fracción III y 136 del propio Acuerdo General, el Pleno, la Comisión de Disciplina o la Contraloría, serán los encargados de emitir el proveído en el que se decrete el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa, cuando adviertan que existen pruebas suficientes para establecer la existencia de la falta administrativa y presumir la responsabilidad del servidor público o del particular cuando la falta los vincule a las funciones propias del Poder Judicial de la Federación.
Lo cual no se comparte por tres razones, a saber:
B.1.5.1. La primera, consiste en que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su artículo 86, último párrafo, establece que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tendrá a su cargo la substanciación del procedimiento, por lo cual a ella le corresponde emitir el pronunciamiento de inicio de procedimiento sin intervención de ninguna otra área administrativa u órgano del Consejo.
Esto guarda congruencia con lo que establece el artículo 112 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en el sentido de que el procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando la autoridad substanciadora, en el ámbito de su competencia, admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.
B.1.5.2. La segunda razón se vincula con el hecho de que a consideración de la suscrita Consejera, para decretar el inicio del procedimiento no es necesario realizar un análisis ponderado de las pruebas existentes para determinar si son suficientes para establecer la existencia de una falta administrativa y la probable responsabilidad del involucrado, ya que esto es un resabio de lo que acontecía anteriormente; por el contrario, bajo el nuevo esquema la investigadora es quien tiene la carga de la prueba y, por tanto, debió haber aportado prueba suficiente, ya que la substanciadora tan solo debe verificar que se cumpla con los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 194 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, como así lo dispone el diverso 208, fracción I de esa ley, el cual a la letra establece:
"Artículo 208. En los asuntos relacionados con Faltas administrativas no graves, se deberá proceder en los términos siguientes:
I. La Autoridad investigadora deberá presentar ante la Autoridad substanciadora el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, la cual, dentro de los tres días siguientes se pronunciará sobre su admisión, pudiendo prevenir a la Autoridad investigadora para que subsane las omisiones que advierta, o que aclare los hechos narrados en el informe;"
B.1.5.3. Por último, se estima improcedente que el Pleno o la Comisión de Disciplina deban emitir algún pronunciamiento vinculado con los hechos materia del procedimiento, ni con la suficiencia probatoria, para determinar lo relativo al inicio del procedimiento, debido a que conforme al nuevo paradigma legal, en términos del artículo 134, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el procedimiento imperan los principios de onus probandi a cargo de la investigadora, presunción de inocencia, verdad material, objetividad e imparcialidad, los cuales implican que la resolutora (Pleno o Comisión de Disciplina) no puede conocer de los hechos ni de los elementos de prueba existentes en alguna etapa previa a la resolución, ya que de lo contario, podría comprometerse el criterio del Pleno o la Comisión, sin conocer las pruebas que se rendirían en la secuela procesal, lo que implica un designio previo, en detrimento del principio de imparcialidad tutelado en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República.
Así, la porción analizada no cumple con el criterio de homologación mínima del nuevo paradigma, ya que el diseño del nuevo procedimiento conlleva una separación de funciones y áreas encargadas que la propuesta desatiende.
Tampoco resulta adecuado prever como se redactó en el artículo 117, que el Pleno o la Comisión al estimar que existen elementos para considerar la presunta responsabilidad del servidor público en materia de seguimiento de situación patrimonial, iniciarán el procedimiento de responsabilidad administrativa, ya que esta es una actividad exclusiva de la Unidad General de Investigación; además, no puede iniciarse procedimiento sin que preceda el informe de presunta responsabilidad que emita la mencionada Unidad.
En mérito de lo razonado, los artículos 113, fracciones II y IV, 117, 136, no se ajustan al marco jurídico previsto en las leyes general y orgánica en consulta; por ende, no debe regularse la facultad del Pleno y de la
Comisión de Disciplina de instruir el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que actualmente se contempla el Acuerdo que reglamenta la organización y funcionamiento de este Consejo (artículo 44, fracción I) por no responder al nuevo régimen de responsabilidades.
B.2. Creación de un tipo administrativo no previsto en la Ley Orgánica ni en la Ley General.
En el artículo 110 del Acuerdo en materia de responsabilidades, se prevé que surge responsabilidad administrativa como resultado de una resolución en conflictos de trabajo tramitados ante la Comisión Substanciadora, no obstante que en las legislaciones que jerárquicamente están por encima de los Acuerdos Generales del Consejo de la Judicatura Federal, no están previstas, lo que desde luego vulnera los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.
Situación que paralelamente rompe con el diverso principio de exacta aplicación de la ley sancionadora, por virtud de la cual es obligación de quien crea una norma, estructurarla mediante expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, máxime cuando se trata de describir conductas punibles, sus elementos, características, condiciones y sanciones.
Entonces, tanto el legislador como la autoridad judicial o aquella dotada de funciones jurisdiccionales, están supeditados al imperativo que sobre el tema establece la Constitución General y, por ende, el principio de exacta aplicación de la ley adquiere una posición relevante en el procedimiento de que se trate, de modo que dentro del cúmulo de principios prioritarios que deben acatarse, desde luego, está la de aplicar la norma que habrá de motivar su propia substanciación o bien sustentar su conclusión, con la certeza de que provino de autoridad facultada para ello y no del arbitrio de quien carece de esas atribuciones.
De lo contrario, la descripción de una conducta y sanción por sí mismas presentarán vicios en su construcción y, por ende, no ajustarán al mandado constitucional relativo.
Se cita en apoyo, la tesis de jurisprudencia 401 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 1423 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-Septiembre de 2011, Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte SCJN Decimoquinta Sección Garantías del inculpado y del reo, Materias: Constitucional Penal, Novena Época, registro 1011693:
"EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR. El significado y alcance de dicha garantía constitucional no se limita a constreñir a la autoridad jurisdiccional a que se abstenga de imponer por simple analogía o por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al hecho delictivo de que se trata, sino que también obliga a la autoridad legislativa a emitir normas claras en las que se precise la conducta reprochable y la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito, a fin de que la pena se aplique con estricta objetividad y justicia; que no se desvíe ese fin con una actuación arbitraria del juzgador, ni se cause un estado de incertidumbre jurídica al gobernado a quien se le aplique la norma, con el desconocimiento de la conducta que constituya el delito, así como de la duración mínima y máxima de la sanción, por falta de disposición expresa."
B.3. Variación de un tipo administrativo previsto en la Ley General
En el artículo 64 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas se contempla el siguiente tipo administrativo:
Artículo 64. Los Servidores Públicos responsables de la investigación, substanciación y resolución de las Faltas administrativas incurrirán en obstrucción de la justicia cuando:
I. Realicen cualquier acto que simule conductas no graves durante la investigación de actos u omisiones calificados como graves en la presente Ley y demás disposiciones aplicables;
Ahora bien, en el artículo 11, fracción I de las modificaciones aprobadas al Acuerdo General de responsabilidades, se incorpora ese tipo administrativo pero con una redacción distinta a saber:
"Artículo 11. Los Servidores Públicos responsables de la investigación, substanciación y resolución de las Faltas administrativas incurrirán en obstrucción de la justicia cuando:
I. Durante la investigación de actos u omisiones calificados como graves en la ley, realicen cualquier acto para clasificarlos como no graves cuando sí lo sean;
Como puede apreciarse, la disposición transcrita varía el contenido de la norma prevista por el legislador, con lo cual a consideración de la suscrita se invaden facultades exclusivas del Congreso de la Unión, ya que con la modificación mencionada se formula de modo distinto un tipo administrativo, lo cual de ningún modo está amparado por el régimen de excepción que confiere la Constitución en su artículo 94 al Poder Judicial de la Federación, ya que éste opera tanto en la investigación como en la sanción de las faltas administrativas, no
así en la materia sustantiva como lo son los tipos administrativos, prescripción, etc; de manera que también se vulneran los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que para modificar una disposición legal es necesario que provenga de la misma autoridad que la emitió y seguir el propio procedimiento que el previsto para su formulación.
B.4. Regulación distinta de la figura de interrupción de la prescripción
El artículo 11 de las reformas aprobadas al Acuerdo General de Responsabilidades establece que la prescripción se interrumpirá con la notificación de la orden de inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa; no obstante, la Ley General de Responsabilidades Administrativas en sus artículos 74, párrafo tercero, y 113 disponen que lo será cuando: 1) se clasifique la conducta en términos de su artículo 100 (calificación de conducta en el informe de presunta responsabilidad administrativa), 2) con la admisión del informe de presunta responsabilidad administrativa, por tanto, la modificación aprobada implica una regulación distinta a la figura de la interrupción de la prescripción a la contemplada por la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ya que bajo la previsión de la Ley la misma opera en un momento distinto y anterior a la notificación de la admisión del informe de presunta responsabilidad e inicio del procedimiento.
Por tal razón, esa disposición trasgrede los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, al detallar un supuesto diverso a los previstos por la ley para la interrupción de la prescripción a pesar de que el legislador se ocupó de ello al prever supuestos precisos.
B.5. Sobre regulación.
La suscrita Consejera estima innecesario reiterar en el Acuerdo General disciplinario (artículos 10, 11, 12, 13, 15, 16, 19), supuestos de faltas administrativas, modalidades de sanción administrativa y gravedad de las conductas, si existe remisión expresa por parte del legislador, en la actual fracción XI del artículo 131 y previsión específica en el numeral 136, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que establecen:
"Artículo 131. Serán causas de responsabilidad para los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación:
...
XI. Las previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, siempre que no fueren contrarias a la naturaleza de la función jurisdiccional;"
"Artículo 136. Las faltas serán valoradas y, en su caso sancionadas, de conformidad con los criterios establecidos en los artículos 75 a 80 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
En todo caso, se considerarán como faltas graves, además de las así calificadas por la Ley General de Responsabilidades Administrativas, las contempladas en las fracciones I a VIII y XIV del artículo 131 de esta ley, y las señaladas en el artículo 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cuando la falta administrativa no cause un daño patrimonial, pero sea considerada como grave, podrá determinarse la inhabilitación de entre uno hasta veinte años, atendiendo a las circunstancias del caso.
Tratándose de los ministros, la destitución sólo procederá en los casos a que se refiere el artículo 101 y el Título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
En esas circunstancias, atento al principio de economía legislativa, reiterar los supuestos de las faltas administrativas significaría una sobre regulación de la materia disciplinaria, y adicionalmente se corre el riesgo de omitir o adicionar elementos a la descripción del legislador ordinario, situación que además de provocar inseguridad jurídica en los destinatarios de la norma, propicia violación al citado principio de jerarquía de leyes y la inexacta aplicación de la ley sancionadora.
Idéntica consideración amerita la propuesta de redacción de los artículos 138, 139, 145, 146 y 147 del Acuerdo General en materia de responsabilidades administrativas, pues en ese caso, el artículo 134 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación dispone reglas claras de substanciación de procedimiento, una vez que se formuló el informe de presunta responsabilidad.
B.6. Regulación distinta de las figuras jurídicas tratadas por el legislador
B.6.1. Regulación de la figura jurídica de la supletoriedad opuesta a la fijada por el legislador.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas, en su artículo 118, dispone:
"Artículo 118. En lo que no se oponga a lo dispuesto en el procedimiento de responsabilidad administrativa, será de aplicación supletoria lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo o las leyes que rijan en esa materia en las entidades federativas, según corresponda"
Por ello, se estima que la redacción del artículo 194, por el que se dispone que "en lo no previsto" por la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, aplica la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en su defecto el Acuerdo General y, "supletoriamente" el Código Federal de Procedimientos Civiles, es incorrecto.
B.6.1.1. En primer lugar, la frase "en lo no previsto" implica supletoriedad; bajo esa premisa, se estaría afirmando que la Ley General de Responsabilidades Administrativas es supletoria de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, lo cual carece de base lógica jurídica.
B.6.1.2. En segundo término, el Acuerdo General no puede ser supletorio sino regulatorio de lo que el legislador estableció, a la luz de los principios de jerarquía normativa, economía legislativa y reserva de ley.
B.6.1.3. Por último, la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles no tendría cabida, acorde a lo previsto en el artículo 118 transcrito, si situamos a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en un plano de relevancia normativa disciplinaria superior al de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (no así como supletoria), caso en el cual la supletoriedad recae en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Además, esta Ley Federal proporciona mayor seguridad jurídica a los interesados pues se expidió en el año 2005, cuya última reforma data del 27 de enero de 2017, lo que supone razonadamente que sus disposiciones se apegan a la realidad que en materia de justicia se vive cotidianamente.
En cambio, el Código Federal de Procedimientos Civiles se expidió en 1943 y escasamente cuenta con 13 reformas, la última de ellas de 9 de abril de 2012, lo que no es del todo, la norma supletoria que garantizaría el debido proceso obligado.
C). Omisión de ajustar la normatividad propuesta a la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en materia de protección a la mujer.
La actual fracción XIV del artículo 131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone:
"Artículo 131. Serán causas de responsabilidad para los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación:
...
XIV. Llevar a cabo una o más conductas de naturaleza sexual, valiéndose de su posición jerárquica o aunque no exista dicha posición, sobre otra persona de su entorno laboral, sin el consentimiento de ésta, que atente contra su dignidad"
La relevancia de esta previsión reitera la necesidad de plasmar en el Acuerdo General en materia disciplinaria, la implementación de procesos más ágiles y claros, métodos de investigación y políticas de ejecución de medidas preventivas, a aplicarse y observarse en los procedimientos de esa naturaleza, conforme a lo previsto en los artículos 15, párrafo primero, fracción III, 38, párrafo primero, fracción IX, 41, párrafo primero, fracciones XIV y XV, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a Una Vida Libre de Violencia.
"Artículo 15. Para efectos del hostigamiento o el acoso sexual, los tres órdenes de gobierno deberán:
...
III. Crear procedimientos administrativos claros y precisos en las escuelas y los centros laborales, para sancionar estos ilícitos e inhibir su comisión..."
"Artículo 38. El Programa contendrá las acciones con perspectiva de género para:
...
IX. Garantizar la investigación y la elaboración de diagnósticos estadísticos sobre las causas, la frecuencia y las consecuencias de la violencia contra las mujeres, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas desarrolladas para prevenir, atender, sancionar y erradicar todo tipo de violencia;"
"Artículo 41. Son facultades y obligaciones de la Federación:
...
XIV. Ejecutar medidas específicas, que sirvan de herramientas de acción para la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres en todos los ámbitos, en un marco de integridad y promoción de los derechos humanos
...
 
XV. Promover y realizar investigaciones con perspectiva de género sobre las causas y las consecuencias de la violencia contra las mujeres..."
Ejemplifica lo anterior, que tratándose de visitas extraordinarias practicadas a aquellos órganos jurisdiccionales en los que se tenga noticia de la comisión de conductas vinculadas al hostigamiento o acoso sexual, contra cualquiera de las empleadas, quien esté a cargo de la investigación, debe ser una mujer.
Premisa necesaria, en atención a que la redacción de la propuesta de artículo 277 del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, omite al menos generar condiciones favorables a quienes resintieron directamente la conducta típica.
D). Improcedencia de adopción del Formato Nacional para la de declaración Patrimonial y de Intereses, aprobado por el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.
En sesión ordinaria de 13 de septiembre de 2018, el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, aprobó el Formato Nacional para la Declaración Patrimonial y de Intereses, en cuya acta se advierte que el Consejero Alfonso Pérez Daza, en su calidad de representante de éste Consejo de la Judicatura Federal, emitió voto "a favor en lo general" de ese formato al sostener que "...la aprobación... en favor de este Formato no prejuzga el análisis de control de constitucionalidad que corresponde precisamente al Poder Judicial de la Federación..." y en lo particular sugirió adiciones al mismo que también fueron aprobadas.
No obstante, se considera que es improcedente su adopción, debido a que el voto emitido por el nombrado Consejero en la precisada sesión del Comité Coordinador, está en contraposición con lo discutido por los integrantes del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en la sesiones de 6 de junio, 29 de agosto y 12 de septiembre del año en curso, en las que se hizo patente la inconformidad de sus integrantes respecto a que en la propuesta de Formato Nacional se solicitaba a los servidores públicos proporcionaran información de terceros, así como información patrimonial de diez años anteriores, entre otros aspectos, lo que motivó que en la última sesión mencionada se acordara por unanimidad de votos (incluido el del Consejero Alfonso Pérez Daza) que el Poder Judicial de la Federación elaboraría su propio formato.
Como puede apreciarse, el representante del Consejo ante el Comité Coordinador, lejos de externar la postura institucional del Consejo de la Judicatura Federal, respecto del Formato Nacional, emitió voto aprobatorio sin cuestionar las partes del Formato que generaban inconformidad para los integrantes de este Consejo.
Razón por la cual, no es procedente la adopción del mencionado Formato Nacional, debido al vicio destacado que afectó su aprobación ante el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.
Adicionalmente a lo anterior, se estima que el Formato Nacional en cuestión no es vinculante para este Consejo como Integrante del Poder Judicial de la Federación, derivado del régimen de excepción en materia patrimonial al que está sujeto.
Efectivamente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:
"Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
La Administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes.
(...)"
"Artículo 100. El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.
(...)"
"Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos (...) a los miembros del Poder Judicial de la Federación (...)
Los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial y de intereses ante las autoridades competentes y en los términos que determine la ley"
Las disposiciones constitucionales transcritas determinan que el Consejo de la Judicatura Federal, tiene a
su cargo el régimen disciplinario de sus miembros y que goza de una autonomía técnica y de gestión para el adecuado ejercicio de sus funciones; asimismo, para los efectos de responsabilidades administrativas, señalan que son servidores públicos los miembros del Poder Judicial de la Federación, y que éstos están obligados a presentar la declaración patrimonial y de intereses.
En concordancia con este tema en el marco del combate a la corrupción, se instituyó a nivel constitucional, un Sistema Nacional Anticorrupción, en los términos siguientes:
"Artículo 113. El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia e coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas:
...
III. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema, en los términos que determine la Ley:
a) El establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales;
b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan;
c) La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno;
d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos;
Así, el referido sistema se constituye como una instancia de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y los distintos entes públicos, dentro de ellos se encuentra el Poder Judicial de la Federación.
Lo dispuesto en la Constitución se confirma en los artículos 1, 5 y 6 de la Ley del Sistema Nacional Anticorrupción, que señalan:
"Artículo 1. La presente Ley es de orden público, de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, para el funcionamiento del Sistema Nacional previsto en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que las autoridades competentes prevengan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción".
"Artículo 5. Son principios rectores que rigen el servicio público los siguientes: legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, equidad, transparencia, economía, integridad y competencia por mérito.
Los Entes públicos están obligados a crear y mantener condiciones estructurales y normativas que permitan el adecuado funcionamiento del Estado en su conjunto, y la actuación ética y responsable de cada servidor público".
"Artículo 6. El Sistema Nacional tiene por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las  autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Es una instancia cuya finalidad es establecer, articular y evaluar la política en la materia. Las políticas públicas que establezca el Comité Coordinador del Sistema Nacional deberán ser implementadas por todos los Entes públicos.
La Secretaría Ejecutiva dará seguimiento a la implementación de dichas políticas."
En este mismo sentido los artículos 8 y 9, señalan el marco de competencia y facultades del Comité Coordinador del referido sistema que es congruente con la constitución al otorgarle únicamente como competencia la responsabilidad de establecer mecanismos de coordinación al disponer:
"Artículo 8. El Comité Coordinador es la instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional y tendrá bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción.
Artículo 9. El Comité Coordinador tendrá las siguientes facultades:
I. La elaboración de su programa de trabajo anual;
 
II. El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de sus integrantes;
III. La aprobación, diseño y promoción de la política nacional en la materia, así como su evaluación periódica, ajuste y modificación;
IV. Aprobar la metodología de los indicadores para la evaluación a que se refiere la fracción anterior, con base en la propuesta que le someta a consideración la Secretaría Ejecutiva;
V. Conocer el resultado de las evaluaciones que realice la Secretaría Ejecutiva y, con base en las mismas, acordar las medidas a tomar o la modificación que corresponda a las políticas integrales;
VI. Requerir información a los Entes públicos respecto del cumplimiento de la política nacional y las demás políticas integrales implementadas; así como recabar datos, observaciones y propuestas requeridas para su evaluación, revisión o modificación de conformidad con los indicadores generados para tales efectos;
VII. La determinación e instrumentación de los mecanismos, bases y principios para la coordinación con las autoridades de fiscalización, control y de prevención y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan;
VIII. La emisión de un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia.
Dicho informe será el resultado de las evaluaciones realizadas por la Secretaría Ejecutiva y será aprobado por la mayoría de los integrantes del Comité Coordinador, los cuales podrán realizar votos particulares, concurrentes o disidentes, sobre el mismo y deberán ser incluidos dentro del informe anual;
IX. Con el objeto de garantizar la adopción de medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como para mejorar el desempeño del control interno, el Comité Coordinador emitirá recomendaciones públicas no vinculantes ante las autoridades respectivas y les dará seguimiento en términos de esta Ley;
X. El establecimiento de mecanismos de coordinación con los Sistemas Locales anticorrupción;
XI. La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno;
XII. Establecer una Plataforma Digital que integre y conecte los diversos sistemas electrónicos que posean datos e información necesaria para que el Comité Coordinador pueda establecer políticas integrales, metodologías de medición y aprobar los indicadores necesarios para que se puedan evaluar las mismas;
XIII. Establecer una Plataforma Digital Nacional que integre y conecte los diversos sistemas electrónicos que posean datos e información necesaria para que las autoridades competentes tengan acceso a los sistemas a que se refiere el Título Cuarto de esta Ley;
XIV. Celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema Nacional
XV. Promover el establecimiento de lineamientos y convenios de cooperación entre las autoridades financieras y fiscales para facilitar a los Órganos internos de control y entidades de fiscalización la consulta expedita y oportuna a la información que resguardan relacionada con la investigación de faltas administrativas y hechos de corrupción en los que estén involucrados flujos de recursos económicos;
XVI. Disponer las medidas necesarias para que las autoridades competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos, accedan a la información necesaria para el ejercicio de sus atribuciones, contenida en los sistemas que se conecten con la Plataforma Digital;
XVII. Participar, conforme a las leyes en la materia, en los mecanismos de cooperación internacional para el combate a la corrupción, a fin de conocer y compartir las mejores prácticas internacionales, para colaborar en el combate global del fenómeno; y, en su caso, compartir a la comunidad internacional las experiencias relativas a los mecanismos de evaluación de las políticas anticorrupción, y
XVIII. Las demás señaladas por esta Ley."
Por ello, en el tema, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone lo siguiente:
"Artículo 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:
(...)
II. Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen
disciplinario del Poder Judicial de la Federación, y todos aquellos acuerdos generales que fueren necesarios para el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;"
"Artículo 104. La Contraloría del Poder Judicial de la Federación contará con las siguientes atribuciones:(...)
VI. Llevar, con excepción del relativo a la Suprema Corte de Justicia y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el registro y seguimiento de la evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, y de declaración de intereses, e integrarlas al sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, así como realizar la verificación aleatoria a que se refiere el artículo 30 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas;
"Artículo 222.- Los magistrados electorales y los servidores de la Sala Superior, así como los coordinadores y demás servidores directamente adscritos a la presidencia del   Tribunal, en los términos de la legislación aplicable, cumplirán sus obligaciones respecto a la declaración de su situación patrimonial ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Todos los demás que estén obligados, lo harán ante el Consejo de la Judicatura Federal.
En estos términos es claro, sin más, que el legislador dispuso que dentro del régimen disciplinario del Consejo de la Judicatura Federal, corresponde a la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, llevar el registro y seguimiento de la evolución patrimonial de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de algunos funcionarios del Tribunal Federal Electoral.
En estas condiciones, existe un deber constitucional de coordinación de todos los órdenes de gobierno hacia el Sistema Nacional Anticorrupción, para la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, que es a lo único que constriñe al Consejo de la Judicatura Federal.
Tan así lo es, que en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en este aspecto se señala:
"Artículo 1. La presente Ley es de orden público y de observancia general en toda la República, y tiene por objeto distribuir competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que estos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación"
"Artículo 29. Las declaraciones patrimoniales y de intereses serán públicas salvo los rubros cuya publicidad pueda afectar la vida privada o los datos personales protegidos por la Constitución. Para tal efecto, el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá los formatos respectivos, garantizando que los rubros que pudieran afectar los derechos aludidos queden en resguardo de las autoridades competentes"
"Artículo 34. Las declaraciones de situación patrimonial deberán ser presentadas a través de medios electrónicos, empleándose medios de identificación electrónica. En el caso de   municipios que no cuenten con las tecnologías de la información y comunicación necesarias para cumplir lo anterior, podrán emplearse formatos impresos, siendo responsabilidad de los Órganos internos de control y las Secretarías verificar que dichos formatos sean digitalizados e incluir la información que corresponda en el sistema de evolución patrimonial y de declaración de intereses.
(...)
Asimismo, el Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, emitirá las normas y los formatos impresos; de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los Declarantes deberán presentar las declaraciones de situación patrimonial, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el artículo 29 de esta Ley."
"Artículo 48. El Comité Coordinador, a propuesta del Comité de Participación Ciudadana, expedirá las normas y los formatos impresos, de medios magnéticos y electrónicos, bajo los cuales los Declarantes deberán presentar la declaración de intereses, así como los manuales e instructivos, observando lo dispuesto por el artículo 29 de esta Ley".
De lo anterior, lo único que se establece es que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, como la instancia de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno, elaborará los formatos y manuales correspondientes de la declaración patrimonial y de intereses, y bajo un marco de coordinación, y sólo para esos efectos, se darán a conocer a los distintos órdenes de gobierno; por lo que el formato que en ese sentido se aprobó Ante el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción es
inaplicable a los servidores públicos a cargo del Consejo de la Judicatura Federal.
Conclusiones:
La suscrita Consejera estima los Acuerdos Generales aprobados vulneran los artículos 1, 8.1 y 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como los artículos 1, 16 y 133, de la Constitución Federal.
Ya que en el particular se desconoció la evolución que ha tenido el principio de debido proceso en el país, sobre todo a partir de la reforma constitucional de 2011, que implantó un nuevo enfoque que comprende el deber de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos, mismo que motivó la exigencia de introducir en el procedimiento administrativo sancionador las reglas del proceso penal acusatorio cuya característica principal definitoria ha sido precisamente la separación de las funciones de investigación, substanciación y resolución con la finalidad de asegurar el cumplimiento pleno del principio de imparcialidad.
En el Acuerdo General de responsabilidades administrativas se contempla el ejercicio de facultades de diversas áreas administrativas que intervienen en las diferentes fases de los procedimientos de investigación y disciplinario que se superponen a esa necesidad de asegurar la distribución de funciones y al principio de imparcialidad, entre otros aspectos que se destacan a continuación:
a) Derivado de que la suscrita Consejera estima que quien debe ordenar la investigación es la autoridad investigadora y no el Presidente de este Consejo, el Pleno ni la Comisión de Vigilancia; que la investigación es competencia exclusiva de la Unidad General de Investigación y no puede realizarla en ningún caso la Secretaría Ejecutiva de Disciplina; que el otorgamiento de las medidas cautelares ha de regularse conforme a las Leyes General y Orgánica aplicables y, finalmente, que ésta es quien debe decretar el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa no así el Pleno o la Comisión de Disciplina, no se comparte la expedición de los artículos 2, fracción V, 10, fracción I, XXV y XXX, 11, 13, 75, 98, 99, 108, en todas sus fracciones, 110, 111, en todas sus fracciones, 112, 113, fracciones I, II y IV, 114, fracciones II y VI, 115, fracciones I y II, 116, último párrafo 117, 118, último párrafo, 120, 130 al 137 y 207, párrafo segundo del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas.
No es obstáculo que el artículo 81, párrafo primero, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, faculte al Consejo de la Judicatura Federal, para investigar conductas sancionables, ya que tal precepto se sujeta, en este caso, a interpretación a la luz del artículo 1º Constitucional, en relación con el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, de modo que el Consejo de la Judicatura Federal a que se refiere tal fracción, se entiende referido a su órgano auxiliar denominado Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas.
Lo anterior, porque el nuevo paradigma que se adopta por disposición legal implica separación de funciones y áreas encargadas de cada una de las actividades en el procedimiento a fin de garantizar los principios rectores que destacadamente permean en las diversas fases del procedimiento disciplinario consistentes en la presunción de inocencia, objetividad, imparcialidad, onus probandi a cargo de la investigadora, defensa y respeto a los derechos humanos.
b) Tampoco se está de acuerdo con que el trámite de las quejas y denuncias se ubique en la sección de "inicio de procedimiento administrativo" (artículos 130 a 137 del Acuerdo de responsabilidades) facultando a distintas autoridades a la investigadora para emitir la determinación correspondiente a su presentación, ya que es a ésta a quien compete pronunciarse sobre las mismas y de considerar que existen elementos suficientes emitir el informe de presunta responsabilidad.
c) En el artículo 110 del Acuerdo General en materia disciplinaria, se prevé que surge responsabilidad administrativa como resultado de una resolución en conflictos de trabajo tramitados ante la Comisión Substanciadora, no obstante que en las legislaciones que jerárquicamente están por encima de los Acuerdos Generales del Consejo de la Judicatura Federal, no están previstas, lo que desde luego vulnera los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.
d) El artículo 11, fracción I contempla el tipo administrativo de obstrucción de la justicia, sin que se esté de acuerdo con su formulación ya que varía el contenido de la norma prevista por el legislador en el artículo 64, fracción I, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, con lo cual a consideración de la suscrita se invaden facultades exclusivas del Congreso de la Unión, ya que con la modificación mencionada se formula de modo distinto un tipo administrativo, lo cual de ningún modo está amparado por el régimen de excepción que confiere la Constitución en su artículo 94 al Poder Judicial de la Federación, ya que éste opera tanto en la investigación como en la sanción de las faltas administrativas, no así en la materia sustantiva como lo son los tipos administrativos, prescripción, etc; de manera que también se vulneran los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que para modificar una disposición legal es necesario que provenga de la misma autoridad que la emitió y seguir el propio procedimiento que el previsto para su formulación.
 
La Ley General de Responsabilidades Administrativas, en su artículo 13 establece que la suspensión como sanción podrá tener una duración máxima de noventa días, no obstante, en las modificaciones aprobadas al Acuerdo General de responsabilidades, de manera específica en el artículo 13 se fija como lapso máximo de suspensión un año, lo cual vulnera los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, en primer lugar, porque incide en la materia sustantiva del procedimiento a saber: las sanciones cuando el régimen de excepción previsto por el artículo 94 constitucional, se refiere al aspecto adjetivo de la investigación y sanción de las faltas administrativas; y en segundo lugar porque va más allá de la norma general que fija el marco de atribuciones en los procedimientos de responsabilidad administrativa.
e) En el artículo 11 del propio Acuerdo, se establece una regla para la interrupción de la prescripción, esto es, la notificación del inicio de procedimiento; no obstante, no se especifica el destinatario de esa notificación, además, en la Ley General de Responsabilidades Administrativas en su artículo 74, párrafo tercero, dispone que lo será cuando se clasifique la conducta en términos de su artículo 100 (calificación de conducta en el informe de presunta responsabilidad administrativa), el cual desde luego se trata de un momento distinto y anterior a la admisión del informe de presunta responsabilidad e inicio del procedimiento.
f) Los artículos 10, 11, 12, 13, 15, 16, 19, 138, 139, 145, 146 y 147 del Acuerdo de responsabilidades, se reitera el contenido de diversas disposiciones tanto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación como de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, de modo que solamente procedía hacer remisión a su contenido por economía legislativa y para evitar variaciones que implicaran rebasar la norma legal.
g) No se conviene con los términos de la supletoriedad contemplada en el artículo 194 del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas, situación patrimonial, control y rendición de cuentas, derivado de que presenta deficiencias en su formulación y en todo caso se considera que debe atenderse el artículo 118 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, dadas las razones por las cuales el Código Federal de Procedimientos Civiles no resulta del todo, la norma idónea para garantizar el debido proceso.
h) La normatividad autorizada por el Pleno se aparta de la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en materia de protección a la mujer, ya que se obvió disposición sobre el tema.
i) No es procedente la adopción del Formato Nacional para la Declaración Patrimonial y de Intereses, debido al vicio que afectó su aprobación ante el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, ya que el representante de este Consejo no externó ante ese Comité Coordinador, la postura institucional del Consejo de la Judicatura Federal.
Además, de acuerdo con lo previsto en la Constitución General de la República, la Ley del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal, tiene a su cargo el régimen disciplinario de sus miembros y goza de una autonomía técnica y de gestión para el adecuado ejercicio de sus funciones; asimismo, para los efectos de responsabilidades administrativas, por lo cual el formato que se aprobó por el Comité Coordinador es inaplicable a los servidores públicos a cargo del Consejo de la Judicatura Federal.
En esas condiciones, considero que lo procedente era que este Pleno solamente reformara los Acuerdos Generales de mérito, en lo que se refiere estrictamente a las disposiciones modificadas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como a la homologación mínima de la normativa a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ya que -se insiste- en los Acuerdos aprobados se advierten modificaciones adicionales que no se sujetan a esa temática.
Por todas esas razones, es que respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria.
Atentamente
La Consejera de la Judicatura Federal, Magistrada Martha María del Carmen Hernández Álvarez.- Rúbrica.
El Maestro Gonzalo Moctezuma Barragán Secretario Ejecutivo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, hace constar que esta página 37 (treinta y siete) corresponde a la última del voto particular formulado por la Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversos acuerdos generales, en relación con la reestructura organizacional en materia de responsabilidades administrativas, emitido en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho. Conste.
 
1     129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no
se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso.
2     El secretario ejecutivo de Disciplina fungirá como autoridad substanciadora en los procedimientos disciplinarios en contra de servidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, a fin de lograr un ejercicio responsable, profesional e independiente en la función jurisdiccional, así como evitar actos que la demeriten.
3     Artículo 112. El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades substanciadoras, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.
4     
5     tículo 102 Bis 1. La Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas tendrá las siguientes funciones:
...
VII. Solicitar a la autoridad substanciadora o resolutora, en los procedimientos de responsabilidad administrativa, las medidas cautelares a que se refiere el artículo 124 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas;

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