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| DOF: 07/12/2018 |
VOTO Particular que formula la consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo Plenario que expide: el diverso Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversos VOTO Particular que formula la consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo Plenario que expide: el diverso Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversos acuerdos generales, en relación con la reestructura organizacional en materia de responsabilidades administrativas, en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Consejo de la Judicatura Federal. VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA CONSEJERA MARTHA MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, CONTRA EL ACUERDO PLENARIO QUE EXPIDE: EL DIVERSO ACUERDO GENERAL DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA DISPOSICIONES DE DIVERSOS ACUERDOS GENERALES, EN RELACIÓN CON LA REESTRUCTURA ORGANIZACIONAL EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS, EN SESIÓN DE VEINTIOCHO DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO. Respetuosamente me permito disentir de la decisión mayoritaria, de acuerdo con las razones jurídicas siguientes. Se estima que en el particular se vulneraron diversas disposiciones de fuente internacional, como son los artículos 1o., 8.1 y 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto al deber de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, específicamente, la observancia de las garantías judiciales aplicables en el procedimiento disciplinario sancionador, como así se estableció por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá.(1) Asimismo, se advierte infracción de los artículos 1o., 14, 16, 17 y 133 de la Constitución General de la República, en torno a las obligaciones de garantizar los derechos de igualdad, defensa, debido proceso, imparcialidad y supremacía constitucional. Esto es así, ya que en el acuerdo aprobado se desconoció la evolución que ha tenido el principio de debido proceso en el país, no sólo a partir de la interpretación que en el ámbito jurisdiccional se ha venido dando a los invocados artículos 14 y 16, sino sobre todo por virtud de la reforma constitucional de 2011, que implantó un nuevo enfoque que comprende el deber de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos. Mismos que han motivado la exigencia de introducir en el procedimiento administrativo sancionador las reglas del proceso penal acusatorio cuya característica principal definitoria ha sido precisamente la separación de las funciones de investigación, substanciación y resolución con la finalidad de asegurar el cumplimiento pleno del principio de imparcialidad. La Ley General de Responsabilidades Administrativas respondió en su contenido a esa necesidad imperante y en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el legislador también exteriorizó ese propósito en los trabajos que motivaron la reforma de 18 de junio de este año. No obstante, en el pronunciamiento mayoritario se contempla el ejercicio de facultades de diversas áreas administrativas que intervienen en las diferentes fases de los procedimientos de investigación y disciplinario que se superponen a esa necesidad de asegurar la distribución de funciones y al principio de imparcialidad, entre otros aspectos que se destacan a continuación: Premisa de estudio
El presente voto particular, parte de las normas y supuestos tanto de la Ley General de Responsabilidades Administrativas como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en atención a los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y reserva de ley, rectores de un ejercicio de redacción de Acuerdos Generales por parte de este Consejo, a fin de ajustarlos a lo que el Congreso de la Unión estableció como marco regulatorio en temas de procedimiento administrativo sancionador, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución General de la República. Lo anterior, con independencia de que exista norma especial en la Ley Orgánica, ya que los Acuerdos Generales también pueden infringir disposiciones en la materia previstas en distintas normas jerárquicamente superiores, como es precisamente la Ley General, máxime cuando existe remisión a sus previsiones en la norma especial en comento. Sobre el tema existe pronunciamiento específico por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al redactar la tesis 2 ª. I/2015 (10 ª), consultable en la página 1770 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II, Materia Constitucional, Décima Época, registro 2008434: "PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. SE VULNERA CUANDO UN REGLAMENTO CONTRARÍA UNA LEY DISTINTA A LA QUE DESARROLLA, COMPLEMENTA O DETALLA, PERO CON LA CUAL GUARDA VINCULACIÓN. La importancia de los reglamentos radica en que posibilitan proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, donde el principio de legalidad preceptúa que no puede existir un reglamento independiente en el ordenamiento jurídico, al ser necesaria una ley previa; así, en atención a dicho principio, los reglamentos no pueden contener cuestiones que son exclusivas de la ley, cobrando relevancia el concepto de reserva de la ley. Ahora bien, el principio de subordinación jerárquica al que se encuentra sujeta la facultad reglamentaria, consiste en la exigencia de que al reglamento lo preceda necesariamente una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente, o detalle y en las que encuentra su justificación y medida. Sin embargo puede darse el caso en que un reglamento viole una ley distinta de las que reglamenta en forma específica y con ello puede infringir el principio en comento; de ahí que para hacer valer su inconstitucionalidad, debe argumentarse que excede el alcance de la Ley, y para ello puede partirse de aquella que el reglamento desarrolla complementa o detalla, o bien, de aquella otra con la que tenga vinculación por la materia regulada". A). Análisis General.
Como ejes fundamentales de lo observado por la suscrita Consejera al analizar las porciones normativas emitidas por el Pleno, se advierte lo siguiente: A.1. Algunas de ellas son contrarias al nuevo modelo adoptado por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2018, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas; y, A.2. Otras más no se sujetan a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica. No obstante, antes de precisar en forma pormenorizada las disposiciones que presentan los vicios destacados, es necesario mencionar en qué consisten ambas premisas (nuevo paradigma y principios de reserva de ley y subordinación jerárquica) cuya atención es indispensable para ajustar las disposiciones internas al marco legal rector de la materia que pretende regularse. A.1. Nuevo paradigma en el régimen disciplinario de los servidores públicos. Efectivamente, en cuanto al primer aspecto, es necesario destacar que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 18 de junio de 2018, adoptó un nuevo paradigma, en cuanto al régimen de responsabilidades administrativas, que tiene su base en una estructura fundamental regida por los siguientes principios: A.1.1. Complementariedad con la Ley General de Responsabilidades Administrativas, como cuerpo normativo que contempla los aspectos sustantivos del procedimiento de responsabilidad administrativa. A.1.2. Separación de funciones y órganos intervinientes en las diferentes fases de investigación, sustanciación y sanción, a efecto de garantizar la imparcialidad en el trámite y decisión de cada procedimiento disciplinario. A.1.3. Destacadamente permean en las diversas fases del procedimiento disciplinario los principios de presunción de inocencia, objetividad, imparcialidad, onus probandi a cargo de la investigadora, defensa y respeto a los derechos humanos (previstos en los artículos 102 bis y 134 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación). Lo expuesto encuentra sustento en la exposición de motivos de la reforma aludida, que en lo conducente precisa lo siguiente: "En el caso particular del Consejo de la Judicatura Federal, se aprecia en el artículo 94 constitucional, que sus atribuciones son la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. No obstante, la referida Ley Orgánica regula los aspectos administrativo y disciplinario, sin delimitar o precisar el ejercicio de la facultad de vigilancia, elemento de la mayor trascendencia en el nuevo paradigma nacional del combate a la corrupción. Actualmente, la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tramita la investigación iniciada en contra de magistrados de Circuito, jueces de Distrito, servidores públicos adscritos a órganos jurisdiccionales y Director General del Instituto Federal de la Defensoría Pública; para posteriormente proponer el dictamen en el que se determina el trámite por dicha unidad administrativa. Esta multiplicidad de funciones concentradas en un único órgano, contravendría el nuevo modelo que se previó para la resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, particularmente en lo dispuesto por el artículo 115, donde se prevé que â[l]a autoridad a quien se encomiende la substanciación y en su caso, resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, deberá ser distinto de aquél o aquellos encargados de la investigación', y que para tal efecto debe contar âcon la estructura orgánica necesaria para realizar las funciones'. Si bien, como se detalló anteriormente, el Poder Judicial de la Federación goza de autonomía en su reglamentación interna, por disposición directa de la Constitución y de la legislación de la materia, lo cierto es que la adopción del nuevo paradigma de la responsabilidad pública en nuestro país, la inminente entrada en vigor de la reforma que lo materializó, exigen una homologación mínima de los estándares bajo los cuales se desarrollarán los procedimientos y, en el caso concreto, impone la separación e independencia de las funciones investigadora y substanciadora en los órganos del Poder Judicial de la Federación. En consecuencia, la propuesta que se somete a consideración de esta soberanía, pretende especializar en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los órganos del Consejo de la Judicatura Federal en materia de responsabilidades administrativas, con el objetivo de diferenciar la citada función substanciadora de los procedimientos disciplinarios, de la investigadora. Esta diferenciación de funciones, atiende a un sistema de corte garantista, similar al sistema penal acusatorio, con el que se respeta la garantía del debido proceso, delimitando en cada etapa al órgano encargado de su tramitación. Con ello se fortalecerá a la Secretaría Ejecutiva de Disciplina, la Visitaduría Judicial, así como a la Judicatura en su conjunto". Como puede apreciarse, a pesar del régimen de excepción de que goza el Poder Judicial de la Federación, en materia de investigación y sanción disciplinarias por disposición de la Constitución Federal, fue propósito del legislador, homologar los estándares del procedimiento previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas al Poder Judicial de la Federación, con especial énfasis en la separación e independencia de los órganos y funciones de investigación y substanciación. De ahí que resulten aplicables las consideraciones emitidas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 120/2002, en sesión de trece de febrero de dos mil siete, acerca del principio de "supremacía constitucional": "Inclusive, como hecho revelador de que por su naturaleza, las leyes generales previstas en la Constitución, no se encuentran en la misma situación que las leyes federales y que, por ende, son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno de este Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de leyes, resultarán inconstitucionales..." "Consecuentemente, si la Constitución General de la República, junto con las leyes generales y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional, es incuestionable que estos últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes federales y las leyes locales" Con base en ello, las disposiciones que se prevean en los Acuerdos Generales que emita este Consejo, deben atender a esa estructura homologada en lo que se refiere al régimen disciplinario de los servidores públicos. A.2. Principios de reserva de ley y el de subordinación jerárquica. El primero de ellos tiene por objeto evitar que la disposición reglamentaria (en este caso Acuerdo General) aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo, consiste en la exigencia de que la disposición esté precedida de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad de emitir Acuerdos Generales por parte del Consejo de la Judicatura Federal, tiene como principal objeto un mejor proveer, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. En efecto, las facultades para expedir disposiciones generales como lo son los Acuerdos Generales de este Consejo, se limitan a la esfera de atribuciones conferidas para su buen funcionamiento, pues la norma secundaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse los Acuerdos Generales que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del "qué", "quién", "dónde" y "cuándo" de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al Acuerdo General competerá, por consecuencia, el "cómo" de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el Acuerdo General sólo funciona en la zona del "cómo", sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas ("qué", "quién", "dónde" y "cuándo"), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el Acuerdo en todo caso desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá, ni extenderla a supuestos distintos, menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirlo y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición. Son ilustrativas por las razones que las informan, las tesis de jurisprudencia P./J. 79/2009 y P./J. 30/2007, ambas del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visibles en las páginas 1067 y 1515, del Semanario Judicial de la Federación, Tomos XXX, agosto de 2009 y XXV, mayo de 2007, Materia Constitucional, Novena Época, registros 166655 y 172521, respectivamente: "FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo; la segunda, porque son, por definición constitucional, normas subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes, sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que son emitidos por el órgano legislativo en cita"; y, "FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. La facultad reglamentaria está limitada por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición. B). Análisis Particular.
Ahora, de manera enunciativa, se citan las disposiciones que por un lado, se apartan de los principios que sustentan el presente voto particular y, por otro, afectan a otras que derivan directa o indirectamente de ellas, en los siguientes tópicos: B.1. Competencia para intervenir en temas vinculados con faltas administrativas. B.1.1. Determinación de inicio de investigación. En las modificaciones aprobadas se prevén facultades del Presidente del Consejo (artículos 18, fracciones XV y XV bis y, 114 Ter, fracción I), así como de la Comisión de Vigilancia (artículos 45, 46, fracción VIII ter y 114 Ter, fracción I) para ordenar el inicio de la investigación. Al respecto, ambas disposiciones son contrarias al artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, por ende, vulneran los principios de supremacía constitucional, reserva de ley y subordinación jerárquica, debido a que de su redacción deriva implícitamente que si la Unidad General de Responsabilidades Administrativas, es la encargada de llevar a cabo la investigación, resulta lógico que a esa Unidad también le esté encomendada la potestad de proveer si desecha las quejas o denuncias, ordenar el inicio de la investigación correspondiente o determinar lo necesario para su trámite. Ello es consecuencia del hecho de que la mencionada Unidad carece de una dependencia orgánica y estructural con las otras áreas administrativas del Consejo al ser un órgano auxiliar, por lo cual su actividad esencial (investigación de faltas administrativas) no puede quedar supeditada a la determinación de alguna otra entidad. Este aserto también encuentra soporte en lo establecido por el artículo 92 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en la medida en que dispone que ante la investigadora las denuncias deben presentarse para su trámite correspondiente y no ante una autoridad distinta; lógicamente, es la investigadora quien debe emitir la determinación que recae a su presentación. Por ello, la redacción de los artículos invocados, se aparta de lo que la Ley General prevé. No es obstáculo que el artículo 81, párrafo primero, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, faculte al Consejo de la Judicatura Federal, para investigar conductas sancionables, ya que tal precepto se sujeta, en este caso, a interpretación a la luz del artículo 1 º Constitucional, en relación con el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, de modo que el Consejo de la Judicatura Federal a que se refiere tal fracción, se entiende referido a su órgano auxiliar denominado Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas. B.1.2. Encargada de la investigación En los artículos 2, fracción XV y 86, fracción I Bis de las reformas aprobadas, se contempla la facultad de la Secretaría Ejecutiva de Disciplina para investigar, por instrucción de la Comisión de Vigilancia, lo cual es abiertamente contrario al artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, debido a que la Unidad General de Responsabilidades Administrativas, es la única facultada para llevar a cabo la investigación; en tanto que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina es la substanciadora por disposición expresa del artículo 86, último párrafo, de la citada Ley, por lo cual es evidente la transgresión de los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que la disposición que se propone regula de manera distinta lo dispuesto por el legislador. De esta forma, queda de manifiesto la violación a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que como se analizó, las disposiciones del Acuerdo General no pueden regular de manera distinta un tema abordado en la Ley y si en el caso Ley Orgánica se definió el órgano encargado de la investigación de las responsabilidades administrativas a saber: la Unidad Genera de Investigación de Responsabilidades Administrativas y las disposiciones propuestas no hacen extensiva esa facultad a otra área del Consejo resulta evidente la trasgresión a los invocados principios. Tal postura también se fortalece del contenido del artículo 86, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al establecer que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tendrá a su cargo la substanciación del procedimiento,(2) sin que se haga referencia que puede fungir como investigadora, lo cual resulta lógico, porque en la propia motivación de la reforma se hizo patente la necesidad de que existiera una separación de funciones de investigar y substanciar. Finalmente, es conveniente destacar que no resulta factible encomendar la investigación a una área diversa, debido a que en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el legislador incluyó dentro de la estructura para atender los asuntos vinculados con el régimen disciplinario, un órgano especializado encargado de la investigación; incluso, del análisis del artículo 102 bis 1, en sus diversas fracciones, se observa la descripción minuciosa de sus facultades para investigar, recolectar y desahogar indicios y medios de prueba; dictar medidas a fin de preservar de indicios; inspección de órganos jurisdiccionales a través de quejas y datos que proporcione Visitaduría Judicial; disponer de medidas de apremio; y solicitud de medidas cautelares; de hecho, su denominación evidencia la firme intención de que concentrara esa actividad fundamental (Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas), por lo cual, asignar esa facultad a otras áreas del Consejo resulta contrario al diseño estructural definido por el legislador. Y si bien es verdad que en la disposición de la Ley Orgánica invocada se hace referencia a la investigación de faltas de los servidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales sin hacer referencia a los adscritos a las áreas administrativas, también es verdad que por su competencia y especialización no resultaría conveniente encomendar a una diversa área tal actividad. B.1.3. Informe de presunta responsabilidad En el artículo 86, fracción I Bis de las reformas aprobadas, también se contempla la facultad de la Secretaría Ejecutiva de Disciplina para emitir el informe de presunta responsabilidad administrativa, ya que en términos de esa disposición puede ejercer todas las atribuciones de la Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas, no obstante, ello contraría lo previsto en el artículo 102 bis 1, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y que esa facultad se confirió en exclusiva a la Unidad General de Investigación, sin estar en aptitud legal de emitir una disposición que haga extensiva esa facultad a la mencionada Secretaría. Lo anterior, también vulnera los principios de subordinación jerárquica y reserva de ley, porque además de rebasar el contenido literal de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, altera el régimen de distribución de competencias adoptadas por el legislador. B.1.4. Auto inicial del procedimiento disciplinario De conformidad con el artículo 44, fracción I el Pleno, la Comisión de Disciplina o la Contraloría, serán los encargados de emitir el proveído en el que se decrete el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa, cuando adviertan que existen pruebas suficientes para establecer la existencia de la falta administrativa y presumir la responsabilidad del servidor público o del particular cuando la falta los vincule a las funciones propias del Poder Judicial de la Federación. Lo cual no se comparte por tres razones, a saber: B.1.4.1. La primera, consiste en que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su artículo 86, último párrafo, establece que la Secretaría Ejecutiva de Disciplina tendrá a su cargo la substanciación del procedimiento, por lo cual a ella le corresponde emitir el pronunciamiento de inicio de procedimiento sin intervención de ninguna otra área administrativa u órgano del Consejo. Esto guarda congruencia con lo que establece el artículo 112 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en el sentido de que el procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando la autoridad substanciadora, en el ámbito de su competencia, admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa. B.1.4.2. La segunda razón se vincula con el hecho de que a consideración de la suscrita Consejera, para decretar el inicio del procedimiento no es necesario realizar un análisis ponderado de las pruebas existentes para determinar si son suficientes para establecer la existencia de una falta administrativa y la probable responsabilidad del involucrado, ya que esto es un resabio de lo que acontecía anteriormente; por el contrario, bajo el nuevo esquema la investigadora es quien tiene la carga de la prueba y, por tanto, debió haber aportado prueba suficiente, ya que la substanciadora tan solo debe verificar que se cumpla con los requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 194 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, como así lo dispone el diverso 208, fracción I de esa ley, el cual a la letra establece: "Artículo 208. En los asuntos relacionados con Faltas administrativas no graves, se deberá proceder en los términos siguientes: I. La Autoridad investigadora deberá presentar ante la Autoridad substanciadora el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, la cual, dentro de los tres días siguientes se pronunciará sobre su admisión, pudiendo prevenir a la Autoridad investigadora para que subsane las omisiones que advierta, o que aclare los hechos narrados en el informe;" B.1.4.3. Por último, se estima improcedente que el Pleno o la Comisión de Disciplina deban emitir algún pronunciamiento vinculado con los hechos materia del procedimiento, ni con la suficiencia probatoria, para determinar lo relativo al inicio del procedimiento, debido a que conforme al nuevo paradigma legal, en términos del artículo 134, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en el procedimiento imperan los principios de onus probandi a cargo de la investigadora, presunción de inocencia, verdad material, objetividad e imparcialidad, los cuales implican que la resolutora (Pleno o Comisión de Disciplina) no puede conocer de los hechos ni de los elementos de prueba existentes en alguna etapa previa a la resolución, ya que de lo contario, podría comprometerse el criterio del Pleno o la Comisión, sin conocer las pruebas que se rendirían en la secuela procesal, lo que implica un designio previo, en detrimento del principio de imparcialidad tutelado en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República. Así, la porción analizada no cumple con el criterio de homologación mínima del nuevo paradigma, ya que el diseño del nuevo procedimiento conlleva una separación de funciones y áreas encargadas que la propuesta desatiende. Conclusiones:
La suscrita Consejera estima que los Acuerdos Generales aprobados vulneran los artículos 1, 8.1 y 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como los artículos 1, 16 y 133, de la Constitución Federal. Ya que en el particular se desconoció la evolución que ha tenido el principio de debido proceso en el país, sobre todo a partir de la reforma constitucional de 2011, que implantó un nuevo enfoque que comprende el deber de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos, mismo que motivó la exigencia de introducir en el procedimiento administrativo sancionador las reglas del proceso penal acusatorio cuya característica principal definitoria ha sido precisamente la separación de las funciones de investigación, substanciación y resolución con la finalidad de asegurar el cumplimiento pleno del principio de imparcialidad. En el Acuerdo General de responsabilidades administrativas se contempla el ejercicio de facultades de diversas áreas administrativas que intervienen en las diferentes fases de los procedimientos de investigación y disciplinario que se superponen a esa necesidad de asegurar la distribución de funciones y al principio de imparcialidad, entre otros aspectos que se destacan a continuación: a) Derivado de que la suscrita Consejera estima que quien debe ordenar la investigación es la autoridad investigadora y no el Presidente de este Consejo, el Pleno ni la Comisión de Vigilancia; que la investigación es competencia exclusiva de la Unidad General de Investigación y no puede realizarla en ningún caso la Secretaría Ejecutiva de Disciplina; que el otorgamiento de las medidas cautelares ha de regularse conforme a las Leyes General y Orgánica aplicables y, finalmente, que ésta es quien debe decretar el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa no así el Pleno o la Comisión de Disciplina, no se comparte la expedición de los artículos 2, fracción XV, 18, fracciones XV y XV bis, 44, fracción I, 45, 46, fracción VIII ter, 86, fracción I Bis y 114 Ter, fracción I del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversos acuerdos generales, en relación con la estructura organizacional en materia de responsabilidades administrativas. No es obstáculo que el artículo 81, párrafo primero, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, faculte al Consejo de la Judicatura Federal, para investigar conductas sancionables, ya que tal precepto se sujeta, en este caso, a interpretación a la luz del artículo 1 º Constitucional, en relación con el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, de modo que el Consejo de la Judicatura Federal a que se refiere tal fracción, se entiende referido a su órgano auxiliar denominado Unidad General de Investigación de Responsabilidades Administrativas. Lo anterior, porque el nuevo paradigma que se adopta por disposición legal implica separación de funciones y áreas encargadas de cada una de las actividades en el procedimiento a fin de garantizar los principios rectores que destacadamente permean en las diversas fases del procedimiento disciplinario consistentes en la presunción de inocencia, objetividad, imparcialidad, onus probandi a cargo de la investigadora, defensa y respeto a los derechos humanos. Por todas esas razones, es que respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria. Atentamente La Consejera de la Judicatura Federal, Magistrada Martha María del Carmen Hernández Álvarez.- Rúbrica. El Maestro Gonzalo Moctezuma Barragán Secretario Ejecutivo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, hace constar que esta página 17 (diecisiete) corresponde a la última del voto particular formulado por la Consejera Martha María del Carmen Hernández Álvarez, contra el Acuerdo General del Pleno del Consejo dela Judicatura Federal que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversos acuerdos generales, en relación con la reestructura organizacional en materia de responsabilidades administrativas, emitido en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho. Conste. 1 129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso. 2 El secretario ejecutivo de Disciplina fungirá como autoridad substanciadora en los procedimientos disciplinarios en contra de servidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, a fin de lograr un ejercicio responsable, profesional e independiente en la función jurisdiccional, así como evitar actos que la demeriten.
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